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肖春秋:关于如何有效解决消防执法领域突出矛盾 全面深化依法治国推进以法治“执”的几点见解

2014-11-27 15:41

来源:泸州支队   作者:肖春秋 新浪微博分享 转帖到开心网 分享到网易微博 0人参与

   中国共产党第十八届四中全会首次将“依法治国”作为会议主题,提出了“建设中国特色社会主义法治体系”,标志着中国的法治思想从“法制体系”到“法治体系”的深化和发展,绘就了中国依法治国美好蓝图,中国实现可持续发展,中国未来的发展也将更加健康有序。消防执法如何跨越横亘在法治社会面前的现实“屏障”,顺应全面深化依法治国总体要求,有效破解经济社会快速发展所带来的执法方面的突出问题和矛盾,是当前消防执法领域每个执法工作者不得不面对的一大主要课题。下面笔者就自己在消防执法岗位上的一些思索,浅略地谈谈自己的一些见解,供大家参考。
  一、当前消防执法领域暴露出来的现实矛盾和困扰。

  近年来,公安消防部队忠诚履行职责使命,在维护公共消防安全和保障社会和谐稳定方面发挥了突出作用。尤其是今年以来,不管是省公安厅、总队还是地方党委政府都在不断完善法制建设,忠实践行群众路线,全面开展消防执法规范化建设,改革建设工程消防行政审批制度,全面启动消防技术审查与行政审批分离制度,推行“窗口服务”、“一站式服务”、“文明服务”“微笑服务”等便民利民措施,大力提升行政执法效能建设,消防执法服务更加规范,执法成效更加明显。但是由于消防部队具有管理体制双重性、职能任务特殊性、经费保障多源性、接触社会广泛性、驻地环境复杂性等特点,又加上当前社会经济转型时期,地方经济快速发展与公共消防事业建设发展的不平衡,带来了消防法治的矛盾累积,为消防部队全面建设法治体系增加了新的瓶颈和困扰。

  (一)、消防执法领域中存在的主要内部矛盾

  1、现有消防执法力量与快速发展的社会经济不相适应的矛盾递增。

  改革开放以来,中国经历了三十多年接近两位数的高增长,经济的增长推动产业结构的调整,中国由原来的主要依靠第二产业带动向第一、二、三产业协调发展,石油、汽车、电力、冶金、电子、化工等六大重化工业行业突飞猛进,工业经济的发展为中国城市化提供了产业支撑,技术密集型产业、小城镇化建设,各种服务业都如雨后春笋蓬勃发展,经济的快速发展同时也给公共消防安全带来了新的挑战,从近几年来发生的具有影响力的一些较大以上亡人火灾事故教训来看,都是由于消防安全防患措施跟不上安全防控需求造成的。社会经济增长得越快,消防工作面对成灾的因素和压力也成几何递增的趋势,这就需要投入更多的人力、财力、物力和技防措施来进行全社会管控,而目前现有的消防监督执法力量与繁重的消防工作任务不相匹配的矛盾尤显突出。就拿泸州市为例,全市辖区面积1.2万平方公里,消防安全重点单位1178家,而现役消防监督执法干部仅有32人,也就是说,平均每个消防监督执法干部就要负责375平方公里、37家消防安全重点单位的监督检查,按照现行法律法规规定,以二人为一个检查组,就要对74家消防安全重点单位实施必要的监督检查,其中还没有包含对非消防安全重点单位的监督管理和其它日常事务的处理,所以在很大程度上讲,一些地方、一些单位和场所消防监督管理仍然存在着挂“空档”现象,尤其是在偏远的农村乡镇,消防监督管理根本无法触及。

  2、需要不断完善的消防法律体系建设与现代消防法治特性之间的矛盾。

  社会主义法治社会的特点就是要在社会主义法治国家,真正实现“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。“有法可依”是推进社会主义法治建设的首要前提,任何一个社会、国家要巩固自己的政权和政党,就必须有一套完善健全的法律体系。和世界上一些先进的法治国家相比,我国消防法制化建设进程仍然比较滞后,从建国以来第一部消防法的出台到现在也只不过短短的二十多年,期间虽然陆陆续续出台了一些配套的消防法律法规和技术规范,也对消防法进行了一次大的修订,但是从整体上来讲,目前我国现有的消防法律法规的立法工作仍然只停留在借鉴和经验的基础上,科学化水平不高,可操作性不强,加上因为消防执法主体受囿于现役部队这一特性,执法的普遍性和社会性大打折扣,例如《中华人民共和国消防法》对消防违法行为实施的强制执行措施,消防执法必须借助法院的力量来具体实施,而作为政府职能部门的法院本身就具有其社会特性,所以在真正执行中,要让法院上位执行就显得有些牵强附会;再比如现有的《消防产品监督管理规定》对消防产品实施的监管,采取的就是多头式管理办法,从生产、流通到使用领域,质监、工商、消防等各个部门都只能在各自的领域里实施监管,如果超越了这个领域,正当的执法行为就属于无效执法,甚至还有可能引起败诉。由于受不同环节、不同区域甚至各种地方保护主义后,真正对假冒伪劣消防产品的穷追猛打根本就难以实施。所以实现消防法治首先要从立法这一根本上来解决法治中的诸多矛盾,更加完善与健全法律法规体系。

  3、亟需不断提高的消防专业化能力素质建设与法治社会消防职能之间的矛盾。

  消防执法本身是一项专业化程度要求非常高的学科,建立健全的社会主义法治社会,首先对消防执法者的能力素质提出了非常高的要求,但是由于消防机构现行体制是现役体制,多数从事消防执法的监督人员没有经过专业院校的系统学习和培训,其消防专业知识都是在入伍转干后通过自学和长期实践积累而来的,消防执法能力和水平难免参差不齐,加上每年都有相当数量经验丰富、业务娴熟的人员转业到地方,许多新进入执法领域的执法人员素质偏低,由于部分消防执法人员法律素质不高,业务水平不强,导致执法不够规范、不到位、不严谨,随意性大。实践中,一些消防机构在办案时,只注重对当事人进行处罚,而对违法行为可能产生的严重后果及如何采取有效措施去纠正重视程度还不够,这在执法中就走进了“重罚轻纠”的误区。这一现象的表现形式有1、只罚不纠。即对违反消防法律法规的行为只罚款,而不责令其限期改正或到期未改未采取强制措施坚决杜绝存在隐患。2、罚款放行。对未经审核的工程,违反法律、法规的规定,采取罚款放行的错误做法。3、只打不追。只对查到的问题进行处理,而对表面现象背后的隐患问题不注意追查。4、手段单一。部分执法人员对行政法律规定的处罚与教育相结合的原则不领会,处罚决定书的处罚条款往往只有罚款一项,不会运用警告、限期改正、责令停业整顿等措施,致使某些违法人员误认为执法机关只要罚款,不管纠正。综观这些执法误区,究其原由,可归纳为以下几点:

  一是少数办案单位和执法人员思想偏差,对单位存在的火灾隐患危害性认识不足,而且存在怕麻烦、怕费事、怕人情、怕出错的消极畏难情绪,认为差不多就可以了,没有必要深究不放。

  二是综合执法手段不强,消防执法依据不足。在众多消防行政执法法规中,有执法力度和强制措施的甚少,而且可操作性不强,这就导致行政执法依据不足,手段不硬,难以达到理想的执法效果。

  三是部分执法机关内部管理和考核存在偏差,在管理和考核中片面追求办案数量、往往忽视办案质量,导致一些案件办理质量不高。

  4、消防执法领域在多种利益群体分化的新兴社会关系面前正成为社会关注热点。

  改革开放以后我国除了公民大众以外又出现了多种利益群体,新的社会阶层,这是人民范围的变化和发展,这些新的阶层都受法律保护,他们之间的矛盾,其内部矛盾都要依法解决处理,辩证分析我国的现实社会存在的社会关系对正确处理消防执法领域各种矛盾具有科学的指导意义。

  之所以消防执法监督管理领域成为社会关注的焦点,成为公安消防部队反腐倡廉的难点,笔者认为,有三大主要成因:

  一是制度设计的缺陷容易诱发特权思想。《中华人民共和国消防法》将建筑消防设计审核、消防验收等列为公安消防机构的行政许可职能,公安消防机构在履行监督职能中,既是管理者,又是监督者。以消防工程监督管理为例,消防机构既对建设工程消防设计进行审核,又实行监督管理,最后还要组织建设工程消防验收,全部监管过程都由消防机构独家完成。无论是行政机构,还是执法人员既当运动员又当裁判员,角色的重叠自然会催生特权思想、官僚作风和行业不正之风,也为腐败提供了条件。

  二是法律责任的错位使腐败成为可能。《消防法》对建设工程的消防设计、施工和消防审核、验收的法律责任均作出明确的界定。国发46号《国务院关于加强和改进消防工作意见》第一次明确提出了“建立建设工程消防设计、施工质量和消防审核验收终身负责制”。无论是立法意愿,还是制度设计,出发点非常善意,目的是为了从源头上更好地消除先天性的消防安全隐患。但从逻辑上分析,依法设计、依法施工、依法验收已经充分表达了各自独立的主体法律责任,体现着相互间明晰的法律责任关系,是一套完整的法律责任体系。一项建设工程就是一个庞大的系统,在建筑的结构、水、电、风、消防设施等方面,都有严格的技术规范和标准,设计院、设计师依法设计就是法律责任。但是,正因为有了建设工程消防审核这一关,设计方才有了满足建设方降低建设工程消防安全成本要求的余地,使设计方的法律责任转嫁给了消防审核方。这种法律责任的转嫁机制,势必产生两大严重后果:一是设计方与消防审核方的专业化水平极不对称。设计方的主观故意往往会引发审核方与建设方的矛盾,甚至成为审核方的失职、渎职。必须正视的现实是,目前消防机构的多数执法人员的专业化程度明显低于设计方。事实已经证明,最近几年各级政府挂牌督办整改的重大火灾隐患单位,多数是经过建设工程消防审核验收的。二是消防设计审核的权力已经成为工程建设中消防施工及消防产品供应商的追逐目标,也成为少数领导干部或执法人员权力寻租的空间,使腐败成为可能。

  三是现役干部执法难以回避“服从命令与秉公执法的悖论”。部队强调的是纪律,服从命令为天职。秉公执法需要的是理性文明、客观公正。而在消防执法监督管理权的运用上,本身执行的就是行政负责制,也就是单位首长及分管领导说了算,行政负责制往往容易演变为行政 “干预”,从近年消防部队的管理机制来看,正、副团职“48”、“44”岁时成为“权力高度集中”和“权力恐荒”交织期。一方面权力的过分集中造成一些地方的领导干部骄横跋扈,恣意妄为,行政许可和消防执法中,不顾法律法规和消防技术规范要求,全凭感觉办事,个人说了算,往往让内部监督机制成为一纸空文,另一方面由于“船到码头车到站”,在从权力的高度集中向即将失去公权力的过渡期间,一些领导干部容易产生巨大的心理落差,容易催生领导干部借用公权进行腐败的行为,这种强势的行政干预不仅严重影响执法的公平和公正性,也严重损坏了消防部队在地方党委政府和人民群众心目中的形象,更伤害了官兵的感情和工作的积极性。与此同时,消防机构执法人员的“现役制”,决定了其职业生涯的“短”,而引发“后现役生活”的“忧”,为现役时期的职业不廉行为埋下了隐患。

  (二)、 消防执法领域中存在的社会外部矛盾

  1、经济建设发展的内在需求与消防执法刚性之间的矛盾。

  公安消防机构作为一支现役制部队,由公安部垂直领导,但由于公安消防从事地方公安工作,部队建设、经费保障都受地方经济发展的制约,消防执法既要积极服务于地方经济建设,也同时受地方经济建设发展的影响。在当前社会经济高速发展的节点上,由于各级地方政府和职能部门因其所处的位置不同,担负职责不同,这就决定了其思维方式、目标定位、工作方法等方面的差异,消防执法就不得不考虑当地经济发展的内在需求,尤其是在一些新兴的工业园区,刚性的消防执法与园区的建设发展之间的矛盾急续加剧,一些生产企业、厂矿“三边”工程项目越来越多,消防执法难以执行,火灾隐患和消防违法行为交织累积,加之一些企事业单位、市场经营者与地方政府“关系好”,从而导致某些地方领导将行政执法与经济发展软环境对立起来,对某些违反消防法律、法规、存在重大火灾隐患的单位不能关停、责令限期改正等。一些地方党委政府及有关部门,并没有真正把消防安全工作纳入经济建设、社会综合治理等活动中,没有给予足够重视,领导乏力,甚至出现以言代法、以权代法现象。有的“首长”工程公开要求消防部门只准点头,不许摇头,消防法律、法规的权威性显得苍白无力,消防行政执法环境遭遇行政干预现象较重。

  2、国民消防安全整体素质与消防法治普遍性之间的矛盾。

  建设消防法治社会,必须有一个良好的消防安全环境,良好的消防安全环境,是由全社会普遍提高的消防安全意识共同支撑的。当前我国国民消防安全素质较过去有了很大提高,但是整体意识还不强,尤其是社会单位“消防安全四个能力建设”水平还较低,居民对消防安全意识的重要性认识不足,重视程度不够,消防法治建设任务任重道远。有些企事单位的领导和职工消防法制观念淡薄,消防安全意识差,对公安消防机构的依法监督管理不理解,工作上不配合,整改火灾隐患态度不积极,有的抱着无所谓的态度,有的存在侥幸心理,有的熟视无睹、麻木不仁。因此经常出现建设项目不送审就擅自施工、擅自改变建筑使用性质,违章拆除消防设施、违章堵塞消防通道等问题,这就加大了消防行政执法的难度。尽管这种现象不是普遍存在的,原因也是错综复杂的,但没有一个良好的消防执法环境确是一个不可忽视的重要方面

  3、消防法治特性与特殊利益群体之间不可调和的矛盾

  社会主义改革的进程推动着新的社会关系的重新形成,一些新的利益群体在不断形成,尤其是在消防执法领域,随着消防法律法规和技术规范的不断完善,对消防工程和消防产品有了更严格的要求,一些从事消防工程和消防产品销售的单位和个人,往往利用各种关系,寻求最大利益化,将消防执法推向风口浪尖,少数消防公司、中介机构为招生意揽工程,抢夺客户,便打着能够提供消防部门办事方便的幌子,使部分企业、单位对消防产生误解;同时在复杂的社会关系利益面前,一些打着消防旗号的骗子和少数追求个人利益的群众为了解决相互之间的矛盾纠纷,在其它渠道得不到有效解决的情况下,故意利用消防执法的特性,往往以整治火灾隐患为借口,把消防执法当作解决社会关系之间矛盾的工具,容易造成不明真相的群众误解消防部门。

  二、消防执法领域暴露出来的现实矛盾形成的原因分析:

  (一)从主观上看:一是教育缺位。在当前社会转型,经济转轨的特殊时期,广大消防官兵特别是消防监督执法干部的价值取向日趋多元化,而部队的思想教育模式在方式方法选择上和内容设置上,缺乏针对性和实效性,并且缺乏对教育效果的跟踪督办。二是执法责任缺失。执法例会、法律审核、集体议案、执法过错责任追究等制度一定程度存在执行不到位,落实打折扣的现象,而且对领导干部和热点岗位缺乏有效的监督制约机制。三是执行力弱化。当前,由于工作任务繁重,个别单位和领导干部对上级的决策部署和相关制度落实不力,执纪不严。

  (二)从客观上看:一是监督力量不足。社会发展太快,群众安全需求增加,基层执法岗位,由于人员少,往往一个人身兼数职,而内部又缺乏有效的制衡和监督,客观上为权力寻租提供了可能。二是说情风气盛行。消防部门的体制决定,与地方职能部门、政府有着千丝万缕的联系,这使得消防执法陷入冲不破人情网、跳不出地方保护主义的怪圈。另外,一些地方领导将行政执法与经济发展软环境对立起来,导致一些火灾隐患得不到及时有效整改,消防违法行为得不到应有的惩罚。三是群众法律意识不强。大部分群众对消防法律法规、技术规范、办事程序不甚了解,普遍对检查出来的安全隐患问题抱着侥幸心理,一旦消防部门对其实施处罚,便千方百计找关系、托人情、走后门,干扰了消防执法工作正常开展,也给消防执法的公正和廉洁带来了严峻的挑战。

  (三)从机制上看:一是监督机制不健全。近年来,为规范消防监督执法工作,各级公安消防机构制定了一系列规章制度,但在监督方式上主要以事后监督为主,对行政许可、监督检查、行政处罚、强制执行等消防执法权力行使的全过程缺乏严密的监督和制约,一定程度上存在“上级很难监督、同级不愿监督、下级不敢监督、群众无权监督”的现象。二是廉政工作制度不完善。随着消防职能任务的拓展,执法服务社会化趋势日益明显,而与之相适应的教育、监督、惩处等反腐倡廉制度体系尚未建立。另外,消极腐败和违纪问题在一些地方存在发现难、调查难、处理难的现象,致使有的违纪者得不到应有的惩处,助长了部分干部特别是防火监督干部的投机心理,这也是诱发这些问题的一个重要因素。

  三、解决当前消防执法领域中存在问题的几点对策与见解。

  1、加强消防立法工作,强化法治体系建设。建立社会主义法治体系,是一项长期而艰巨的任务,要真正实现社会主义法治,就需要不断强化消防立法工作,努力完善消防法律法规和技术规范,实现全面系统科学的法律法规支撑。

  2.加强廉政教育,筑牢拒腐防变思想道德防线。一是加强消防干部的思想道德修养。坚持教育与管理、自律与他律相结合,常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律已之心。二是大力开展廉政观念文化建设。以浓厚的廉政观念文化氛围来强化消防干部的廉政意识,筑起牢固的思想道德防线。三是依托红色资源,开展反腐倡廉的宣传教育。利用正面典型,开展经常性的法纪教育,引导干部进一步改进工作作风,坚决反对各种特权思想,坚决克服有法不依、执法不严、随意执法、执法违法的错误倾向。

  3.推行“阳光工程”,确保消防工作公开透明。一是打造“公开消防”工程。建立行政审批公开机制,明确公开审批项目的依据、条件、程序、对象、范围、时限、收费标准等内容,努力增强消防行政审批工作的透明度。二是打造“诚信消防”工程。实行消防监督业务限时办结制,保证每项业务从受理到办结的全过程都严格按照法律规定的程序进行,避免久拖不决,甚至故意刁难。对按要求不能受理、办理或特殊情况不能按时办结的,应及时向群众说明情况,不失信于群众。

  4.加大改革力度,分解审批权力。一是加快行政审批制度改革,减少审批事项,加强配套制度建设,合理设置权力。二是科学分解审批权力,建立制约机制。积极培育和规范行业组织和中介机构,对一些可以交由行业组织和中介机构完成的工作,积极、负责地取消行政许可,减少腐败行为产生的温床。

  5.建立健全消防执法责任制,严格责任追究。一是按照“谁审批,谁负责;谁承办,谁负责”的原则,把消防行政许可的责任分解落实到各个消防行政许可单位和岗位,贯穿于各项消防行政许可工作之中。二是推行消防责任追究制度。对发生的腐败问题,不但要追究当事人的责任,还要追究有关领导的责任。

  6.拓宽监督渠道,加大源头治防力度。一是要拓宽权力监督制约的领域和范围,对消防干部的监督,应注意从八小时之内向八小时之外延伸,真正做到消防干部的权力行使到哪里,监督就实行到哪里,不留“空白”。二是要建立单位、家庭、社会三方面协助监督的工作机制,实施全方位的监督,切实把监督的触角延伸到家庭,管好配偶和子女。同时,把监督的触角延伸到社交、生活领域,过好“交友关”和“生活关”。三是要提前介入,将监督的触角由以往的事后转向事前、事中,进一步增强监督的超前性,有效防范消极腐败现象发生。


四川省公安消防总队主办
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